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    广州24年物管立法回顾与反思

  • 发布时间:2013-09-02文章来源:住宅与房地产  |  浏览次数:1051

  早在1989年8月30日,广州市政府就制定了《广州市新建住宅小区管理暂行办法》(穗府[1989]88号),这是中国内地较早的物业管理立法。近日,广州市政府法制办再次就制定《广州市物业管理办法》征求意见、召开专家座谈会。24年广州物管立法历程,是中国地方物管立法的缩影。反思回顾广州24年物管立法的得与失,无论对于当前地方物管立法还是推进全国性建筑物管理法的出台,均具有重要意义。

物业管理反思

  一、物业管理萌芽,广州立法争先

  《广州市新建住宅小区管理暂行办法》(穗府[1989]88号)规定:“各住宅小区可根据不同的特点,自行确定本小区的管理模式,并设立相应管理机构如小区管委会或小组等……在建期间局部已交付使用的小区,其管理责任,应以承担该小区开发任务的开发公司为主负责……小区内在住单位、住户及居民,均须自觉遵守本办法的规定……小区在建期间,小区管理费用,包括管委会(小组)正常费用,房屋(不含已出售)、市政公用设施维护,环境整治、环境卫生清扫的费用及路灯照明电费等,由开发公司负担……”

  六年后的1995年12月20日,广州市政府出台了《广州市新建住宅小区物业管理办法》,明确规定“业主委员会,是代表和维护住宅小区内房地产、公用设施等的产权人和使用人合法权益的群众性自治组织, 业主委员会由住宅小区内房地产、公用设施等的产权人和使用人选举产生。小区建设单位自办理移交管理之日起,不再承担住宅小区的管理责任”。 此办法所明确的建设单位与小区管理相分离的原则,以及考虑到使用人在小区管理中的重要作用切合实际要求。

  广州市上述两部规章颁布时,国家、省尚无相应法律法规可予参照,其立法依据仅是根据“广州市城市规划管理有关规定”和“国家有关规定”。当时,房地产开发初步萌芽,住房产权私有化浪潮远未到来,物业管理实践也才刚刚开始,因此这两部规章本身仍带有浓厚的计划经济及行政管制色彩。但从其具体内容来看,却已有尊重业主自治的进步一面,这在当时的社会环境下是极为难能可贵的,一定程度上体现出广州在物管立法及实践中排头兵的形象,体现出勇立潮头、改革争先的气魄。也正是在此期间,广州的民政部门曾向管委会发出过社会团体法人证书,在全国独树一帜。

  二、物管渐成焦点,立法却陷平淡

  上世纪90年代末以来,随着住房市场化改革的深入,住房分配时代宣告结束,购买房屋成为解决居住需求的基本选择,房屋产权逐步多元化、私有化。“单位人”向“社会人”转变,“单位制”向“社区制”转化,住宅小区逐步成为城市的基本单元,物业服务成为市民的基本需要。与此同时,特别是最近十年来,物管矛盾与纠纷逐步成为社会热点,各地立法频出,但广州却相对平静。

  1998年8月16日,广东省人大常委会颁布《广东省物业管理条例》。2001年3月23日,广州市政府发布《广州市物业管理办法》,废止了1995年12月20日颁布的《广州市新建住宅小区物业管理办法》。2003年9月1日,国务院《物业管理条例》实施。2007年10月1日《物权法》实施。2008年11月28日,广东省人大常委会对《广东省物业管理条例》进行了修订,并自2009年3月1日起实施。

  2004年12月29日,广州市政府以《广州市物业管理办法》与《中华人民共和国行政许可法》相抵触,决定废止。截止到目前,全国各地共制定涉及到“物业管理”的地方性法规达742部、地方政府规章达845部。

  从内容上看,《广州市物业管理办法》与之前90年代的两部规章相比,其创新精神大为降低。从《广州市物业管理办法》被废止至今近十年时间里,广州市再无专门物管立法问世,这与房地产异常火爆、物管矛盾十分突出、他地立法异常踊跃形成了鲜明对比。这期间,各地纷纷在由建设单位承担首次业主大会经费、限制单个业主面积投票权一票独大、明确业主大会法人地位及业委会协会地位、完善建立电子投票平台、明确业委会诉讼资格等方面做出有力探索。而自称为改革先锋城市的广州,在物管立法方面的引领作用已荡然无存。

  三、广州再启立法,争论激烈难下

  与全国其他城市一样,广州的物管困局近来也越发明显,以致于书记市长也专门批示。当前物管困局突出表现在:原本临时性过渡安排的前期物业管理几成常态,公平有序的物业服务市场一直无法形成,业主物业服务方式选择权形同虚设,物业公司反客为主成为小区的实际统治者,业主只剩下“交费权”;共有物业产权不清,共有收益去向不明,共有物业事项无法议决无从执行。《物权法》的出台以及《广东省物业管理条例》的修订并未扭转这一趋势,番禺区业委会近年减半的事实更是让人感叹。之所以如此,根本原因在于业主一方长期处于“一盘散沙无组织、一无所有无经费、一门心思搭便车、一无所知易受骗、一不小心被挨打”的境地,业主内部溃败无法凝聚共同意志、外部虚无没有市场主体资格。

  原曾有消息称,从《广州市物业管理办法》被废止至今近十年时间里未有专门立法出台与等待《物权法》出台、《广东省物业管理条例》的修订有关。自2007年《物权法》颁布、2008年《广东省物业管理条例》修订后,特别是去年11月至12月及今年4月15日以来,广州市国土资源和房屋管理局、市政府法制办先后草拟《广州市物业管理规定》(征求意见稿)、《广州市业主大会和业主委员会规定》(征求意见稿)、《广州市物业管理办法》(征求意见稿)向社会征求意见。但是,业主委员会和广大业主普遍认为,无论从制定程序还是草案内容均难以从根本上落实《物权法》,兑现业主自治。

  业主方面要求的诉求主要有:市政府应将如此重大的民生议题上升到市人大制定地方性法规;文本应充分体现《物权法》所确立的业主自治原则与精神;政府保障和支持业主自治应有得力措施和考核手段;保护业主共有物权及收益应有有效办法;取消草案中如业委会任期届满不得履行职责等不合理规定。而物业企业方面则对在物价飞涨下如何顺利调涨物业费最为感兴趣。

  本次广州物管立法广受社会关注,各方意见已有较好表达,似有各方利益平等博弈之象,这是民主立法征兆。《广州市物业管理办法》最后文本究竟如何仍取决于市政府的态度,它的实施效果更有待于实践的检验。

  (作者系盈科〈广州〉律师事务所律师)

  本文选自《住宅与房地产》杂志2013年7月 (上)

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