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新闻论坛

    陈伟:社区治理背景下的物业管理

  • 发布时间:2018-12-12文章来源:本站原创  |  浏览次数:102

住房城乡建设部房地产市场监管司副巡视员  陈伟


近日,由中国建设报社主办的融汇业主和物业共识 共建共治共享幸福小区——2018中国“幸福小区”案例调研报告发布会在北京隆重召开。住房城乡建设部房地产市场监管司副巡视员陈伟做了精彩演讲,现将经梳理完善后的演讲内容奉献给大家。



我注意到,这次会议涉及到的两个内容 —— “幸福小区”和“社区治理”,都是非常宏大的命题,让我这样一个长期从事微观物业管理工作的人在30分钟时间内讲清楚两大命题,需要有所取舍。因此,我今天谈的重点是社区治理与物业管理的关系,至于幸福小区与社区治理的话题,我只想开个篇点个题,用我自己绘制的一张图,解读两者之间的关系,希望有助于诸位破解幸福小区的密码。



幸福是客观条件和主观感受的统一,与此相对应,幸福小区是客观基础和主观目标的统一,它包括作为硬件的民生和作为软件的民心两个缺一不可的要素。幸福小区绝不仅仅是硬件设施建设的问题,更要关注居民的主观心理感受。幸福需要在对比中被感知,所以我们要让业主居民感受到不同项目和不同阶段小区的温差;幸福需要在拥有中被提醒,所以我们要不断营造宣灌良好社区文化的氛围。


从上面的图示中,我们似乎可以找到幸福小区建设的着力点:幸福小区是良好社区治理的目标和结果,社区治理是幸福小区建设的路径和依据。凡是有利于完善设施,满足需求,解决难题,化解矛盾、感知温暖、提示优越的社区工作,都是增进小区幸福的正能量。


下面,重点谈谈社区治理背景下物业管理的定位和走向。



聚力:从社区管理到社区治理


社区治理的概念是从社会治理而来的。党的十八届三中全会正式提出“社会治理”,取代长期以来“社会管理”的表述。虽然两者之间只有一字之差,却是执政党治国理政理念和方针的重大转变,是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。


社区管理与社区治理的差异,可以概括为以下五个方面。


1

从形态到生态:对社区状态的再认识


以往我们更多地用简单静止的眼光看待社区,随着现代社区发育的日益成熟,社区的组织形态和利益格局发生了很大的变化,在意识到社区组织形态逐渐由熟人群体向陌生人群体转变的同时,我们还认识到,社区本身就是一个完整的生态系统,是一个由不同物种(主体)构成的相互依存、相互影响、相互制约的动态平衡体系。


2

从单一到多元:对参与主体的再认识


过去社区管理过于依赖政府这一单一主体,忽视其他社区成员的主观能动性,社区治理则注重发挥社区生态中不同主体各自的独特作用,强调汇聚多方主体共同参与。


3

从包办到协同:对治理方式的再认识


社区管理是以政府大包大揽为特征的,社区治理则强调相关主体的合力协作,推行多样化的治理方式,政府履职、企业履约、业主行权、居委会自治,真正做到各方主体各尽其能。


4

从管制到共治:对治理内容的再认识


社区管理是“刀制”,社区治理是“水治”。管治是自上而下的强制,主要依靠行使国家权力;共治是多元平行的互动,更多依靠协商和契约。从“管治”到“共治”,也是治理手段从“刚性”到“柔性”的转变。


5

从秩序到活力:对治理目标的再认识


社区管理强调秩序优先、维稳至上,社区治理的目标则是兼顾秩序和活力,既要防止社区失序,又要激发社区活力。社区治理的目标是:建设一个既井然有序,又生机勃勃的现代生态社区。


助力:物业管理之于社区治理


作为当前社区治理的纲领性文件,中发[2017]13号文件(即《关于加强和完善城乡社区治理的意见》,以下简称“中央13号文件”)是把物业管理作为城乡社区治理的五个短板之一提出的,中央要求通过改进物业管理服务来提升社区治理水平,这种问题导向式的表述,是源于多年以来物业管理实践中产生的诸多问题和矛盾,也反映了当前社会上对物业管理较为普遍的认知,这不能说不是一个遗憾!


我个人认为,一方面,我们应当正视中央13号文件的“短板”定性;另一方面,我们也应当强调物业管理的“助力”作用。业主大会作为业主自我管理物业的组织者,物业服务企业作为小区专业服务的提供者,都是社区治理的重要参与者和协助者。优质的物业管理服务,不仅能够补齐社区治理的短板,而且能够助力社区治理的完善,是良好社区治理的助推器。


助力社区治理,物业管理可以从以下五个方面入手:


1

培养业主大会自我管理能力


虽然业主大会不是最好的制度,但是迄今为止,我们依然无法找到更好的制度来替它。虽然业主大会相比于居民委员会,目前并不具备宪法地位(仅仅是《物权法》上的主体),但是成熟的业主大会有助于凝聚业主共识,提高决策效率,协调邻里关系,最大限度地维护业主共同利益。


2

提高物业服务企业专业能力


日益复杂化和智能化的现代社区,设备设施要实现安全、节能、长效和良好的运行,环境秩序要得以良好的维护,都离不开专业高效、诚实信用的物业服务企业,社区治理需要物业管理的专业支撑。


3

发挥专项维修资金保障功能


住宅专项维修资金是小区共用部位和共用设施设备得以及时维修、养护和更新的资金保障,专项维修资金的归集、使用、管理、增值和统筹等工作,事关建筑物使用功能的完好,事关小区的公共安全。


4

加大优质物业服务产品供给


物业服务产品是社区服务产品的重要组成部分,是社区建设的重要内容。物业服务企业推行供给侧结构性改革,不断提高精细化管理水平,不断创新商业模式,不断提供满足甚至超越业主客户期望的物业服务产品,是增强社区居民幸福感的基础保障。


5

完善物业管理联席会议制度


物业管理联席会议不是新生事物,10年前我们就通过《业主大会和业主委员会指导规则》确定下来了。实践证明,物业管理联席会议是物业管理社区共治模式的成功探索,是解决物业管理重大疑难问题的有效机制,构建新时代社区共治模式,应当借鉴和借力物业管理联席会议制度。


借力:社区治理之于物业管理


助力社区治理的同时,物业管理还应当善于借力,依托社区治理的大势和平台,变被动为主动,争取最大限度分享国家社区治理的红利。不断改善自身生存和发展的外部环境。


借力社区治理,物业管理可以从以下六个方面着手:


1

改善社区综合服务设施


中央13号文件要求将社区综合服务设施建设纳入国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划,明确每百户居民拥有综合服务设施面积不低于30平方米的标准,逐步实现城乡社区综合服务设施全覆盖,还要求落实城乡综合服务设施供暖、水电、燃气价格优惠政策。业主大会和物业服务企业应当借政策的东风,更新和完善社区配套服务设施,特别是争取老旧小区公共设施改造的资金支持,为幸福社区建设创造物质条件。


2

提高公共服务供给能力


中央13号文件要求加快城乡社区公共服务体系建设,健全城乡社区服务机构,做好与社区居民利益密切相关的公共服务事项。我们应当抓住契机,着力解决长期以来困扰物业管理行业的“进了小区门,便是物业事”的老大难问题,积极推进“执法进社区”“公共服务进社区”。同时,我们还应当探索建立社区公共空间综合利用机制,打破旧有的社区围墙界限,有效配置社区公共资源,实现社区资源的优化和共享。上海等地探索的潮汐式停车(又称“错时停车、共享停车”)模式,对社区内居住小区和商业办公楼宇的停车位资源,根据时间空间进行科学配置,多方共享,错时停车,很好地缓解城市中心闹市区的停车难题。多方共享错时停车,单纯依靠业主大会和物业服务企业是解决不了的,只有借助社区治理的公共服务体系。


3

推进物业管理减负增效


中央13号文件明确规定,应当由基层政府履行的法定职责,不得要求基层群众性自治组织和市场主体承担,依法需要群众性自治组织和市场主体协助的工作事项,应当为其提供经费和必要工作条件。长期以来,“物业管理是个筐,什么工作都往里装”,物业管理工作和社区工作重叠交叉的问题没有得到很好的解决,中央要求划清政府、社会和市场的边界,要求政府采购服务,有助于物业服务企业的减负增效。


4

加强业主大会指导协助


从2003年《物业管理条例》仅规定房地产行政主管部门作为业主大会的监管主体,到2007年《物业管理条例》第一次修订时将街道办事处和乡镇人民政府增加为业主大会的监管主体,以及《物权法》规定地方人民政府应当对业主大会给予指导和协助,都是基于我们对业主大会运作规律逐步认识之上的制度调整。由于单纯依靠房地产行政主管部门的力量,难以解决当前推行业主大会制度面临的诸多问题,而通过社区治理体系,加强社区党组织、社区居民委员会对业主大会和业主委员会的指导和协助,则可以充分发挥基层社区在地缘、设施、经验和人力资源等方面的优势,提供解决业主大会问题的中国方案,体现业主自我管理财产的东方特色。


5

化解物业管理矛盾纠纷


物业管理可以依托社区治理体系中的利益表达机制,心理疏导机制和矛盾纠纷调处机制,进一步补充和完善此前建立的四方参与四级联动的物业管理纠纷调处机制,最大限度地预防和化解物业管理矛盾纠纷,构建和谐互信的物业管理关系。


6

弘扬人文关怀社区文化


小布什在清华大学的演讲中称:与美国商业经济繁荣同样重要的,是深入人心的社区精神。社区文化建设同样是中国社区治理的重要内容,以人文关怀为重心,营造以邻为善、以邻为伴、守望相助的社区氛围,可以增强居民的社区认同感、归属感、责任感和荣誉感。物业管理同样也要借力社区文化建设,发挥公序良俗对居民的教化作用,弘扬人文关怀的德治,会使物业服务更有温度,更具亲情。


动力:深化物业管理制度改革


今年是改革开放40周年,也是《物业管理条例》颁布实施15周年。在加强和完善社区治理的大背景之下,物业管理不能因循守旧,应当与时俱进,进一步深化改革。只有深化改革,才能真正实现物业管理与社区治理融合共生,才能推进物业管理走向新时代。


1

数字标题数字标题完善基础法律制度


物业管理最基本的法律关系,依然是民事法律关系。当前全国人大常委会正在制定民法典,其中《物权法》的“业主的建筑物区分权”和《合同法》的“物业服务合同”有关章节,对物业管理的影响最为重大和深远。为解决现实中业主表决的难题,《物权法》有望在表决规则中适当降低业主参与表决的面积和人数的比例限制。针对物业管理活动的特殊性,《合同法》拟设专章规范物业服务合同,但在具体条款内容上,依然存在意见分歧,其中“业主的合同解除权”和“物业服务企业的安全责任”是争议的焦点,我们将尽最大的努力继续进行沟通协调,陈述法理依据,表达行业诉求。


2

规范业主大会活动


规范物业管理,绝不仅仅是单方面规范物业服务企业,物业管理市场是由作为买方的业主大会和作为卖方的物业服务企业双方构成的,因此,如果不关注业主大会,就不能说关注物业管理,如果不规范业主大会,就无法规范物业管理市场。15年前制定《物业管理条例》的时候,有一个立法愿景至今依然没有实现。这个愿景就是:业主不应当仅仅是一个被保护的群体,而应当培养成能够维护自身权益的群体。解决之“道”,一个基础性的工作是制定《业主大会组织法》,以明确业主大会的法律地位、组织属性、运作机制、资金来源和人员构成等基本问题,但目前条件并不具备。现在能够做的只是“术”,我们正在对业主大会进行统一社会信用代码的赋码工作,在赋码规则中,我们明确业主大会赋码必须征求所在社区的意见。


3

发挥管理规约作用


管理规约是《物业管理条例》设立的基本制度之一,在实践中并未发挥应有的作用。中央13号文件中提到“充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在社区治理中的积极作用”,唯独没有提及“管理规约”,令人遗憾!管理规约在香港称为“大厦公契”,被认为是屋村的“宪法”,物业管理的权利来源,具有很高的法律地位。作为业主财产自治的基本准则,管理规约是“软法”,与传统社区管理强调“硬法”不同,社区治理非常重视“软法”的作用。今后推广运用管理规约和业主大会议事规则,应当作为我们物业管理工作的重点。


4

落实承接查验制度


物业管理纠纷60%以上是由于开发遗留问题引起的,规范前期物业管理活动是治本之策,为此我们设计了承接查验制度,出台了《承接查验办法》,其中专门设置了承接查验备案程序,但到今天有几个城市真正落实到位?!深化改革,绝不仅仅是加强立法的问题,法律的制定重要,法律的执行更重要!许多问题其实都有法律政策的规定,只是因为许多人没有认真学习,没有真正执行,包括中央13号文件中社区治理的有关内容也是如此。


5

重塑市场竞争规则


当前物业管理招投标市场之所以存在乱象,是因为在物业服务企业良莠不齐的情况下,缺乏公开、公平、公正的市场竞争环境,就无法保证做到真正的优胜劣汰。在“劣币驱除良币”的逆淘汰市场中,物业服务企业如何保证为业主提供优质的物业服务产品?又如何助力社区治理和共建幸福小区呢?因此,重塑市场竞争规则,才能发挥市场在配置物业管理资源中的决定性作用。


6

转变行业监管方式


物业服务企业资质和物业管理师资格取消之后,在行政权力“放管服”的大背景之下,行业监管更多地从“刚性”管制转向“柔性”指导,从事前审批转向事中事后监管,建立以信用为核心的物业服务市场监管体系,是今后工作的重心和方向。我们制定《物业服务导则》,不仅是为了提升物业服务水平,保护业主的知情权和选择权,也是为主管部门的日常监管提供依据。


定力:坚持物业管理的市场导向


最后,谈谈在社区治理大背景下,如何坚守物业管理的市场定位?如何处理好政府、社会和市场三者之间的关系?


社会治理并不是否定市场调节,社会共治也不消灭社会分工,社区治理更不排斥物业管理。只有在明确社区治理各方相应职责的前提下,只有在各方主体各就各位、各尽其责、各自做好份内事情的基础上,才有可能共建健康幸福的社区生态。



在社区治理体系中,党和政府是资源整合者,利益协调者和平台搭建者,始终是社区治理的主导者,业主和物业服务企业不能越俎代庖。党和政府是以执政者的地位参与社区治理,其作用主要体现在政治方向的引领和把握,而社区治理中的具体事权则可以在党政的领导下由相关社区组织和市场主体依法行使,治权与事权的适度分离,既有利于巩固执政基础,也有利于激发民间活力。



居民委员会对业主大会、业主委员会和物业服务企业的指导和监督,是现行法律法规赋予的权利。居委会的基层民主自治与业主大会的财产自我管理,既有区别,又紧密联系。10年前,我们在制定《业主大会和业主委员会指导规则》时,为了解决业主委员会缺位的难题,尝试进行“居委会代行业委会职责”的制度创新,实践中被证明行之有效且社会普遍反应良好。但是,我更想说的,代行不是代替,居委会代行业委会职责不应成为常态,只能作为业委会无法发挥作用时的权宜之计。



业主是物权人,是社区的主人,是物业管理的权利主体和责任主体,“谁的物业谁做主”说的就是业主自我管理财产的权利和责任。社区治理应当在尊重业主财产权的前提下开展,政府行政权和居委会自治权的行使,不应当与业主财产权的行使相冲突。坚持业主的物权主体定位,还应当鼓励业主参与社区共同事务的决策,主动行使其共同的权利,履行其共同的义务。

 


社区共治必须尊重市场规律,尊重企业的经营自主权,必须发挥市场在社区资源配置中的决定性作用。物业服务企业不能因为参与社区治理,而忘却了自身市场主体定位。对于物业服务企业来说,履行物业服务合同是本份,履行社会义务是奉献。物业服务企业参与社区治理的前提,是厘清物业管理与社区治理的责任边界。社区治理应当有利于优化企业的营商环境,而不是模糊政企、社企、政社的界限,更不应当加重企业的负担。物业服务企业作为市场主体,没有必要羞于言利,只有经营良好的企业,才有实力和能力为业主持续提供优质满意的服务产品。试想,如果物业管理行业有50%甚至更多的企业处于亏损状态,它如何能够保证服务品质、如何能够助力社区治理呢?在改革开放40周年的今天,我们不能再走计划体制下房屋管理的回头路。

 


市场经济是法治经济,坚持市场导向,就是坚持法治导向。无论是自治、德治、共治,都必须以法治为基础。在法治的语境之下,市场主体是“法无禁止皆可为”,政府是“法不明文不可为”“法定职责必须为”。对于社区治理而言,法治不仅是井然有序的基础,也是生机勃勃的保障。



社区治理需要社区命运共同体的共同缔造:共谋、共建、共治、共享、共评。我认为还应当加一个“共识”,没有共识,就无法形成共谋、共评的基础,也无法形成共建、共治、共享的合力。我衷心希望,这是一次凝聚共识的会议!

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